Vous recevez un courrier vous informant qu’une enquête publique est ouverte sur un projet qui concerne votre terrain. Ou vous apprenez qu’un arrêté préfectoral a déclaré d’utilité publique une opération d’aménagement qui englobe votre parcelle. Dans les deux cas, une procédure d’expropriation est peut-être engagée, et le temps dont vous disposez pour réagir est compté.
L’expropriation pour cause d’utilité publique est l’une des rares procédures qui permet à une personne publique de contraindre un propriétaire à céder son bien immobilier en contrepartie d’une juste et préalable indemnité. Il s’agit d’une prérogative de puissance publique appartenant à l’État et qui peut être mise en œuvre par une autre personne morale (collectivité publique ou personne privée en charge d’une mission d’intérêt général). Compte tenu de l’atteinte générée au droit de propriété, cette procédure est strictement encadrée par le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Elle se déroule en deux phases distinctes, devant deux juges différents, avec des délais de recours propres à chaque étape. De nombreux propriétaires ne réagissent que trop tardivement alors que les décisions les plus lourdes ont déjà été prises.
Cet article détaille les étapes de la procédure d’expropriation, les conditions dans lesquelles une déclaration d’utilité publique peut être prononcée, les règles applicables à l’indemnisation, et les moments où une contestation reste possible.
📝 L’essentiel à retenir sur l’expropriation pour cause d’utilité publique
- La procédure comporte deux phases, une phase administrative conduite par le préfet et une phase judiciaire confiée au juge de l’expropriation en cas d’absence d’accord sur le prix de la cession des terrains.
- La déclaration d’utilité publique (DUP) est l’acte central de la phase administrative. Elle intervient après une enquête publique préalable et ouvre le droit d’exproprier.
- Le transfert de propriété ne résulte ni de la DUP ni d’un accord, mais de l’ordonnance d’expropriation rendue par le juge judiciaire.
- L’indemnité doit être juste et préalable, conformément à l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Elle est fixée à l’amiable ou, à défaut, par le juge de l’expropriation.
- Chaque acte de la phase administrative est contestable séparément devant le juge administratif, dans des délais courts.
Qu’est-ce que l’expropriation pour cause d’utilité publique ?
L’expropriation pour cause d’utilité publique est une procédure qui permet à une personne publique d’acquérir de force un bien immobilier privé, en vue de réaliser un projet d’intérêt général, moyennant le versement d’une indemnité au propriétaire.
Elle constitue une exception au caractère absolu du droit de propriété. L’article 545 du code civil prévoit que nul ne peut être contraint de céder sa propriété si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité. L’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui qualifie la propriété de droit inviolable et sacré, pose la même double condition.
La personne à l’initiative de la procédure, appelée l’expropriant, peut être l’État, une collectivité territoriale, un établissement public et, dans certains cas limitativement définis, une personne privée chargée d’une mission d’intérêt général.1
L’expropriation ne doit pas être confondue avec la préemption. Le droit de préemption permet à une personne publique de se substituer à l’acquéreur lors d’une vente déjà décidée par le propriétaire. L’expropriation, elle, s’impose à un propriétaire qui ne vend pas.
Les étapes de la procédure d’expropriation
La procédure d’expropriation se déroule en deux phases successives, qui relèvent de deux ordres de juridiction différents. Cette dualité explique la complexité de la matière et l’existence de plusieurs occasions de contester soit le fondement de la procédure, soit le prix proposé pour la cession, par des procédures contentieuses distinctes.
La phase administrative de l’expropriation
La phase administrative est conduite par l’État, par l’intermédiaire du Préfet.
Elle a pour objet d’établir que le projet présente bien un caractère d’utilité publique, puis d’identifier précisément les parcelles à exproprier et leurs propriétaires.
L’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique
L’expropriant constitue un dossier présentant le projet, son objet, ses caractéristiques principales et son coût estimé. Ce dossier est soumis au public dans le cadre d’une enquête préalable à la déclaration d’utilité publique.
Le public peut consulter le dossier et formuler des observations. Un commissaire enquêteur, ou une commission d’enquête, recueille ses observations et rend ensuite un avis motivé, favorable ou défavorable.
La déclaration d’utilité publique (DUP)
À l’issue de l’enquête, l’autorité compétente peut prononcer la déclaration d’utilité publique. C’est l’acte qui reconnaît officiellement l’utilité publique du projet et qui ouvre à l’expropriant le droit de mettre en œuvre la procédure.
La DUP prend la forme d’un arrêté préfectoral ou ministériel dans les cas les plus courants. Pour les opérations les plus importantes, ou lorsque l’avis de la commission d’enquête est défavorable, elle doit être prononcée par décret en Conseil d’État.
La déclaration d’utilité publique ne transfère pas la propriété à l’expropriant. Elle autorise seulement ce dernier à poursuivre la procédure. C’est pourtant l’acte le plus important à surveiller, car c’est à ce stade que le principe même du projet peut être remis en cause.
L’enquête parcellaire et l’arrêté de cessibilité
L’enquête parcellaire a un objet différent de l’enquête publique. Elle ne porte plus sur l’utilité du projet mais sur la détermination du périmètre nécessaire à la réalisation de ce projet d’intérêt général en identifiant les parcelles à exproprier et leurs propriétaires.
Chaque propriétaire identifié reçoit une notification individuelle et dispose d’un délai pour se faire connaître et présenter ses observations.
Au terme de cette enquête, le préfet prend un arrêté de cessibilité. Cet acte désigne nominativement les parcelles dont la cession est rendue obligatoire. Il clôt la phase administrative.
La phase judiciaire de l’expropriation
La phase judiciaire relève du juge de l’expropriation, magistrat rattaché au tribunal judiciaire depuis le 1er janvier 2020.2 Elle poursuit deux objectifs successifs, opérer le transfert de propriété et fixer la juste et préalable indemnité en l’absence d’accord amiable.
L’ordonnance d’expropriation et le transfert de propriété
Le préfet transmet au greffe du tribunal judiciaire le dossier constitué au cours de la phase administrative. Le juge de l’expropriation vérifie la régularité formelle des pièces, puis rend une ordonnance d’expropriation.
Cette ordonnance transfère juridiquement la propriété du bien à la personne publique. Le propriétaire ne peut plus vendre, donner ni hypothéquer le bien, et les baux en cours prennent fin.3
Le juge se prononce sur les seules pièces du dossier. Les propriétaires ne sont ni convoqués ni invités à formuler des observations à ce stade. C’est pourquoi il est indispensable d’avoir agi en amont, pendant la phase administrative.
La fixation de l’indemnité d’expropriation
L’expropriant adresse au propriétaire une offre d’indemnisation. Si un accord amiable est trouvé, la procédure s’arrête là et le juge donne acte de cet accord.
À défaut d’accord, le juge de l’expropriation fixe lui-même le montant des indemnités. Il se rend sur les lieux pour apprécier la valeur du bien, et un commissaire du gouvernement intervient à la procédure pour éclairer la juridiction sur la valeur des biens immobiliers.
L’indemnité doit réparer l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation. Elle comprend en pratique une indemnité principale correspondant à la valeur du bien, et des indemnités accessoires, notamment de remploi ou de déménagement.
Quels délais encadrent la procédure d’expropriation ?
La procédure est enserrée dans plusieurs délais légaux, dont le dépassement fait tomber la DUP ou oblige à recommencer une étape.
| Étape | Délai |
|---|---|
| Intervention de l’acte déclarant l’utilité publique après clôture de l’enquête préalable | 1 an, porté à 18 mois lorsque la DUP ne peut être prononcée que par décret en Conseil d’État4 |
| Délai accordé par la DUP pour réaliser l’expropriation | 5 ans maximum, porté à 10 ans lorsque les opérations sont prévues par un PLU, un POS ou un document en tenant lieu5 |
| Prorogation de la DUP | Possible une fois, pour une durée au plus égale à la durée initiale, lorsque celle-ci n’excède pas 5 ans, sans nouvelle enquête en l’absence de circonstances nouvelles6 |
| Délai moyen de jugement devant les tribunaux administratifs en 2025 | Selon les statistiques publiées par le Conseil d’État, tout contentieux compris, 9 mois et 19 jours, 11 mois et 18 jours en appel7, mais il ressort de l’expérience du cabinet sur ce type de dossier que le délai moyen est plus proche d’1,5 an. |
Le délai de jugement administratif concerne l’ensemble des matières. Les contentieux d’aménagement, réputés plus complexes, se situent au-delà de cette moyenne.
Comment contester une expropriation pour cause d’utilité publique ?
Il n’existe pas de recours unique contre l’expropriation. Chaque acte de la procédure est contestable séparément, devant un juge différent selon sa nature, et dans un délai qui lui est propre. C’est cette dispersion qui rend la contestation difficile pour un propriétaire non accompagné.
Contester la déclaration d’utilité publique
La déclaration d’utilité publique est un acte administratif. Elle peut être contestée devant le juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir, comme n’importe quelle décision de l’administration.
Le contrôle du juge porte notamment sur la régularité de la procédure suivie, sur la réalité du projet et sur son utilité publique elle-même. Le juge utilise la théorie du bilan8 entre les avantages et les inconvénients pour apprécier la justification légale du recours à cette procédure, compte tenu des atteintes à la propriété qui en résultent.
C’est le recours le plus déterminant, car son succès prive l’expropriant du fondement même de la procédure d’expropriation.
Qu’est-ce que l’utilité publique ? Il s’agit d’un intérêt général manifesté par une personne publique qui surplombe les intérêts privés. Cette notion est fluctuante selon les époques et depuis de la définition des prérogatives de puissance publique.
Contester l’arrêté de cessibilité
L’arrêté de cessibilité est lui aussi un acte administratif contestable devant le juge administratif. Le contrôle porte cette fois sur la régularité de l’enquête parcellaire, sur l’identification des parcelles et sur la cohérence entre les parcelles désignées et le périmètre du projet déclaré d’utilité publique. Par exception et par application de la théorie de l’opération complexe, il est possible d’exciper de l’illégalité de la DUP à travers ce contentieux9.
Contester le montant de l’indemnité
La contestation de l’indemnité relève d’une logique entièrement différente. Elle ne se joue pas devant le juge administratif mais devant le juge de l’expropriation, et elle ne remet pas en cause le principe de l’expropriation, seulement son prix.
La démonstration repose sur des éléments de comparaison, des ventes de biens similaires, et le cas échéant sur une expertise.
Notes et références
1 Cerema, L’expropriation pour cause d’utilité publique.
2 Art. L. 211-1 et R. 211-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, dans leur rédaction issue du décret n° 2019-966 du 18 septembre 2019, en vigueur au 1er janvier 2020.
3 Service Public, Procédure d’expropriation.
4 Art. L. 121-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
5 Art. L. 121-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
6 Art. L. 121-5 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique.
7 Conseil d’État, Chiffres clés de la justice administrative pour l’année 2025.
8 Conseil d’État, Assemblée, 28 mai 1971, Ministre de l’Équipement c/ Ville nouvelle Est, n° 78825.
9 Conseil d’État, 4 août 2021, n° 429800.
Questions fréquentes sur l’expropriation pour cause d’utilité publique
- Est-ce que la mairie peut exproprier ?
Oui, une commune peut être à l’initiative d’une procédure d’expropriation, au même titre que l’État, un département, une région ou un établissement public. Elle ne peut toutefois pas exproprier seule. La déclaration d’utilité publique est prononcée par le préfet, ou par décret en Conseil d’État pour les opérations les plus importantes.
Une commune qui souhaite acquérir un terrain doit donc convaincre l’autorité préfectorale de l’utilité publique de son projet.
- Peut-on refuser une expropriation ?
Vous ne pouvez pas vous opposer frontalement à une expropriation régulièrement conduite. En revanche, vous pouvez en contester chaque acte devant le juge compétent, et l’annulation de la déclaration d’utilité publique prive l’expropriant de son titre à exproprier.
Il est donc conseillé d’agir dès l’ouverture de l’enquête publique, et non au stade de l’ordonnance d’expropriation, où le principe même de l’expropriation ne pourra plus être contesté.
- Qui fixe le prix d'une expropriation ?
L’expropriant formule d’abord une offre d’indemnisation. Si vous l’acceptez, le prix est donc déterminé par cet accord amiable et le juge en donne simplement acte. Il est important de connaître la valeur de son bien et de l’ensemble de vos préjudices avant d’accepter une offre à l’amiable.
À défaut d’accord, c’est le juge de l’expropriation, magistrat du tribunal judiciaire, qui fixe le montant de cette indemnisation. Il se rend sur les lieux et statue au vu des éléments de comparaison produits par les parties et des observations du commissaire du gouvernement.
- Quelle indemnité en cas d'expropriation ?
L’indemnité doit être juste et préalable. Elle répare l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain résultant de l’expropriation.
En pratique, elle se compose d’une indemnité principale, correspondant à la valeur vénale du bien et d’indemnités accessoires destinées à couvrir les frais liés à la dépossession, notamment le remploi ou le déménagement. Un accord amiable reste possible tant qu’un jugement définitif n’a pas été rendu.
- Qu'est-ce qu'une DUP en urbanisme ?
La DUP, ou déclaration d’utilité publique, est l’acte administratif qui reconnaît qu’un projet présente un caractère d’utilité publique et qui autorise la personne publique à exproprier les terrains nécessaires à sa réalisation.
Elle intervient après une enquête publique préalable. Elle ne transfère pas la propriété à l’expropriant mais elle ouvre seulement le droit de poursuivre la procédure.
- Combien de temps dure une procédure d'expropriation ?
La durée varie fortement selon la nature de l’opération. La loi impose que l’acte déclarant l’utilité publique intervienne au plus tard un an après la clôture de l’enquête préalable, délai porté à dix-huit mois lorsqu’un décret en Conseil d’État est nécessaire. La DUP fixe ensuite un délai pour réaliser l’expropriation, qui ne peut excéder cinq ans, ou dix ans lorsque l’opération est prévue par un document d’urbanisme.
En cas de contentieux, il faut ajouter les délais de jugement, de l’ordre de neuf à onze mois devant la juridiction administrative, toutes matières confondues.
