Le droit de préemption urbain est la faculté reconnue à une collectivité publique d’acquérir en priorité un bien immobilier mis en vente, en se substituant à l’acquéreur choisi par le vendeur, dans le cadre d’un projet d’aménagement d’intérêt général (art. L. 210-1 du Code de l’urbanisme). Concrètement, vous avez signé un compromis de vente et pensez que la transaction va suivre son cours. Cependant, votre notaire vous appelle pour vous informer que la ville entend exercer son droit de préemption. Cette prérogative, prévue par le Code de l’urbanisme, peut légitimement bloquer une vente, mais seulement si des conditions légales sont précisément respectées.
En effet, l’exercice du droit de préemption n’est pas un pouvoir discrétionnaire. La loi impose au titulaire du droit un formalisme rigoureux, des délais stricts et une justification sérieuse. Un manquement à l’une de ces exigences peut donc rendre la décision illégale. Ce guide vous présente les différents droits de préemption existants, la procédure applicable en cas de vente, les pièges à éviter et les recours dont vous disposez si la décision vous paraît irrégulière.
📝 L’essentiel à retenir sur le droit de préemption
- Le droit de préemption permet à une personne publique d’acquérir en priorité un bien immobilier mis en vente, dans le cadre d’un projet d’aménagement urbain d’intérêt général.
- Plusieurs droits de préemption coexistent et notamment le droit de préemption urbain (DPU), le droit de préemption commercial sur les fonds artisanaux, fonds de commerce et les baux commerciaux, le droit de préemption sur les espaces naturels sensibles ou encore droit de préemption de la SAFER, droit de préemption de surfaces agricoles etc.
- En cas de vente d’un bien soumis au droit de préemption, le vendeur doit déposer par l’intermédiaire de son notaire une Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA) auprès des personnes publiques bénéficiant d’un droit de préemption sur le terrain concerné. Le titulaire du droit dispose alors d’un délai de deux mois pour exercer son droit ou y renoncer.
- Les documents exigibles par le titulaire du droit de préemption sont fixés limitativement par le Code de l’urbanisme, toute demande de communication de documents non identifiés légalement est sans effet suspensif.
- Une décision de préemption peut être contestée dans un délai de deux mois à compter de sa notification, devant le Tribunal administratif, et un référé-suspension peut permettre de suspendre l’exécution de la décision de préemption et donc de bloquer le transfert de propriété en urgence..
Qu’est-ce que le droit de préemption ? Définition et principe
Qu’est-ce que le droit de préemption ? C’est une prérogative légale et géographiquement délimitée qui permet à une personne publique, commune, EPCI ou établissement public, d’acquérir en priorité un bien immobilier mis en vente, en se substituant à l’acquéreur pressenti, dans la limite du prix proposé ou d’un prix fixé judiciairement.
L’objectif est de permettre à la collectivité d’acquérir la maîtrise du foncier en vue de la réalisation d’opérations d’aménagement urbain d’intérêt général (logements, équipements publics, développement économique, renouvellement urbain…), conformément aux articles L. 210-1 et L.300-1 du Code de l’urbanisme.
Concrètement, lorsqu’un bien situé dans une zone de préemption est mis en vente, la vente n’est pas libre :
- le vendeur doit en informer préalablement la collectivité, qui dispose d’un délai pour décider si elle souhaite faire usage de son droit, ce qui peut donc retarder la vente.
- Si elle n’exerce pas son droit dans ce délai, le vendeur est libre de vendre son bien à l’acquéreur identifié dans la promesse de vente.
Il existe en réalité non pas un, mais plusieurs droits de préemption, chacun applicable dans un périmètre spécifique et selon des règles propres. Les identifier permet de mieux anticiper leurs éventuelles conséquences sur une transaction immobilière.
Les droits de préemption en immobilier : droit de préemption urbain, commercial et autres
Le droit de préemption urbain (DPU)
Le droit de préemption urbain est le plus fréquemment rencontré. Prévu aux articles L. 211-1 et suivants du Code de l’urbanisme, il peut être institué par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dans les zones U ou AU délimitées par le Plan Local d’Urbanisme (PLU).
Les communes dotées d’un Plan local d’urbanisme ou d’un plan d’occupation des sols rendu public peuvent ainsi décider d’exercer leur droit sur tout ou partie de ces zones.
Le droit de préemption urbain se décline en deux versions :
- Dans sa forme ordinaire, il s’applique aux cessions de biens situés dans les zones U et AU.
- Dans sa forme renforcée (art. L. 211-4), instaurée par délibération motivée, il s’étend à d’autres aliénations normalement exclues, comme certains locaux en copropriété ou certaines cessions de parts de société coopératives de construction, permettant à la commune de faire usage de son droit de manière plus large.
Pour savoir si votre bien est soumis au droit de préemption urbain, renseignez-vous auprès de la mairie pour savoir si un DPU a été institué sur le secteur concerné, ou demandez un certificat d’urbanisme. Cette vérification doit être faite avant toute signature d’une promesse de vente.
Le droit de préemption dans les Zones d’Aménagement Différé (ZAD)
Les ZAD (articles L. 212-1 et suivants du Code de l’urbanisme) permettent à une collectivité ou à un établissement public d’acquérir des biens en dehors des zones U ou AU, dans le cadre d’une opération d’aménagement à venir.
Créée par arrêté préfectoral, une ZAD est valable pour une durée limitée. Les règles procédurales qui lui sont applicables sont en grande partie communes à celles du DPU.
Le droit de préemption commercial : périmètre de sauvegarde du commerce
À ne pas confondre avec le DPU, le droit de préemption commercial (articles L. 214-1 et suivants du Code de l’urbanisme) ne porte pas sur une vente immobilière au sens strict, mais sur la cession de fonds de commerce, de fonds artisanaux ou de baux commerciaux, dans des périmètres de sauvegarde du commerce et de l’artisanat de proximité délimités par délibération du conseil municipal.
Si votre opération porte sur la cession d’un fonds de commerce ou d’un bail commercial, c’est ce régime distinct, et non le DPU, qui s’applique. Son fonctionnement procédural est proche de celui du DPU, mais son champ d’application est spécifique aux mutations commerciales, non aux mutations immobilières.
Le droit de préemption sur les espaces naturels sensibles (ENS)
Les départements disposent d’un droit de préemption spécifique pour la préservation des espaces naturels sensibles (articles L. 215-1 et suivants du Code de l’urbanisme). Ce droit peut être délégué aux communes, aux EPCI ou au Conservatoire du littoral.
Les espaces naturels concernés sont identifiés dans des périmètres délimitant les zones à enjeux naturels que le département souhaite préserver.
Le droit de préemption de la SAFER
Pour mémoire, il existe également un droit de préemption exercé par les Sociétés d’Aménagement Foncier et d’Établissement Rural (SAFER), fondé sur les articles L. 143-1 et suivants du Code rural et de la pêche maritime. Ce droit concerne les ventes de biens à vocation agricole.
La SAFER n’est pas une collectivité territoriale, c’est une société anonyme, de droit privé mais avec une mission d’intérêt général. Son régime procédural est distinct de celui du DPU. Ce régime est donc hors du périmètre du présent article, qui se concentre sur les droits de préemption exercés par les collectivités territoriales et leurs groupements lors d’une vente immobilière.
Attention : La présente analyse se concentre sur le droit de préemption urbain (DPU) et les règles communes aux droits de préemption des personnes publiques (articles L. 210-1 et suivants, L. 213-1 et suivants du Code de l’urbanisme). Les droits de préemption de personnes privées entre elles (droit de préférence du locataire lors de la vente de son logement ou du titulaire d’un bail commercial…) obéissent à des régimes distincts relevant du droit privé et ne sont pas traités ici.
La Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA) : formalité obligatoire en cas de vente d’un bien immobilier soumis au droit de préemption
Avant toute vente d’un bien immobilier soumis au droit de préemption, le propriétaire-vendeur doit accomplir une formalité obligatoire : déposer une Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA), généralement réalisée par le notaire en charge de la vente.
Cette obligation, prévue à l’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme, est d’ordre public, son omission entraîne la nullité de la vente1.
Contenu et dépôt de la DIA
La DIA est établie sur formulaire réglementaire et doit obligatoirement mentionner le prix et les conditions de la cession projetée. Elle est transmise à la mairie de la commune sur laquelle le bien est situé, généralement par le notaire chargé de la vente, par lettre recommandée avec accusé de réception, par acte d’huissier ou par dépôt contre décharge.
La réception de la déclaration en mairie marque le point de départ du délai de réponse de la ville : elle dispose d’un délai de deux mois pour prendre et transmettre aux parties à la vente une éventuelle décision de préemption.
Les délais procéduraux stricts dans l’exercice du droit de préemption
À compter de la date de l’avis de réception de la DIA, le titulaire du droit de préemption dispose d’un délai de deux mois pour notifier sa décision au propriétaire (articles L. 213-2 et R. 213-7 I du Code de l’urbanisme).
Si la commune n’exerce pas son droit dans ce délai de deux mois, son silence vaut renonciation définitive à la préemption sur le bien en cause.
Le vendeur est alors libre de vendre son bien à l’acquéreur initialement prévu, au prix indiqué dans la promesse de vente et dans la DIA.
Ce délai peut être suspendu dans deux cas :
- La demande unique de communication de documents (voir section 4) : sous réserve qu’elle soit formulée dans le délai de deux mois susvisé, le cours de ce dernier est suspendu à compter de la réception par le vendeur de cette demande et reprend à la réception des documents par le titulaire. Si le délai restant est inférieur à un mois lors de la réception de cette demande de communication, la collectivité bénéficie systématiquement d’un nouveau délai d’un mois entier pour statuer2 à réception des documents.
- La demande de visite du bien : le délai est suspendu jusqu’à la visite ou au refus exprès ou tacite du propriétaire, étant précisé que le propriétaire doit faire part de sa décision dans un délai de huit jours à compter de la réception de la demande de visite et, qu’en tout état de cause, cette visite doit se dérouler dans la limite de 15 jours calendaires3 hors week-ends et jours fériés, comptés à partir de la réception de l’acceptation de la visite. Le silence du propriétaire vaut refus de visite.
Attention : La demande de documents et la demande de visite sont soumises au principe d’unicité. La collectivité ne peut les formuler qu’une seule fois. Toute demande subséquente n’a pas d’effet sur le cours du délai de préemption4.
À noter également : si la mairie propose un prix inférieur à celui figurant dans la DIA, le vendeur dispose d’un délai de 2 mois pour accepter ou refuser (art. R. 213-10 du Code de l’urbanisme). En cas de désaccord persistant sur le prix, le juge de l’expropriation peut être saisi pour la fixation judiciaire du prix.
Les documents exigibles par le titulaire du droit de préemption : une liste strictement limitative
L’un des points les moins connus de la procédure concerne les pièces que le titulaire du droit de préemption est en droit de vous réclamer lors de l’exercice du droit de préemption.
La réponse est précisément encadrée par la loi.
Le principe : une liste exhaustive fixée par décret
L’article L. 213-2 du Code de l’urbanisme prévoit expressément que la liste des documents susceptibles d’être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d’État. Ce décret, codifié à l’article R. 213-7 II du Code de l’urbanisme depuis le 1er janvier 20155, couvre à titre d’exemple notamment :
- Le dossier de diagnostic technique (DDT) prévu à l’article L. 271-4 du Code de la construction et de l’habitation ;
- Le cas échéant, l’information sur les risques et pollutions prévue à l’article L. 125-5 du Code de l’environnement ;
- Les documents relatifs à la copropriété lorsque le bien vendu constitue un lot (état daté, procès-verbaux d’assemblées générales, carnet d’entretien…) ;
- Pour les cessions de parts de SCI : statuts et bilans des trois derniers exercices, et tout document permettant d’apprécier la situation financière et patrimoniale de la société ;
- etc.
Attention : Si la collectivité vous réclame des documents ne figurant pas dans cette liste (devis de travaux, documents comptables non visés, contrats de bail non prévus par les textes…), vous n’êtes pas tenu de les communiquer. Une telle demande irrégulière ne suspend pas le délai de deux mois.
La sanction d’une demande « hors liste »
Une demande de documents non exigibles légalement ne produit aucun effet suspensif sur le délai de deux mois. Si la commune invoque cette demande pour ne pas statuer dans les temps, le délai expire et sa renonciation tacite peut lui être opposée. Ce manquement peut constituer un vice affectant la légalité d’une éventuelle décision de préemption prise postérieurement.
La justification nécessaire de la décision : l’exercice du droit de préemption ne peut pas être arbitraire
Le droit de préemption est une atteinte directe à la liberté contractuelle et au droit de propriété. C’est pourquoi la loi impose à la collectivité de démontrer que son intervention est justifiée par un aménagement urbain d’intérêt général.
L’exigence d’un projet réel et précis
L’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme pose le principe : le droit de préemption permet d’acquérir un bien uniquement en vue de la réalisation d’actions ou d’opérations répondant aux objectifs de l’article L. 300-1 (aménagement, logement, équipements publics, renouvellement urbain, activités économiques…).
La décision doit mentionner un projet précis et réel ; une mention vague ou un projet hypothétique est insuffisant.
Le juge effectue un contrôle normal de la justification d’une décision de préemption (CE, 6 juin 2012, Sté RD Machines-outils c/ Cté de Cmes du Genevois, n°342328).
La collectivité n’est pas tenue d’avoir un projet entièrement défini au moment de la décision. Mais elle doit justifier d’un projet sérieux, avec suffisamment de précisions pour permettre au vendeur et à l’acquéreur évincé de comprendre les raisons pour lesquelles le droit de préemption a été exercé sur leur bien. L’antériorité de ce projet à la décision de préemption conditionne sa légalité. Si la notion de projet est appréciée souplement par le juge, admettant donc notamment la constitution de réserves foncières, il n’en reste pas moins qu’un projet d’intérêt général sur la parcelle du projet doit en effet précéder la décision de préemption.
Les vices fréquents entachant la décision
En pratique, plusieurs illégalités sont fréquemment invoquées contre les décisions de préemption :
- Absence ou insuffisance de motivation : la décision ne mentionne pas ou de façon trop vague le projet d’intérêt général poursuivi ;
- Absence de projet réel : le projet invoqué n’existe pas ou est purement hypothétique ;
- Erreur manifeste d’appréciation : la décision est manifestement disproportionnée au regard du but invoqué ;
- Détournement de pouvoir : la préemption sert des fins étrangères à l’intérêt général mais la preuve de ce type d’illégalité demeure difficile à obtenir ;
- Non-respect des délais procéduraux : la commune n’exerce pas son droit dans le délai de deux mois, ou formule une demande irrégulière.
Contester une décision de préemption illégale : recours gracieux, recours contentieux et référé-suspension
Vendeur ou acquéreur évincé, vous estimez que la décision de préemption est entachée d’illégalité ? Plusieurs voies de recours s’offrent à vous, mais les délais sont impératifs.
Le recours gracieux : étape précontentieuse
Avant de saisir le juge, il est possible d’adresser un recours gracieux à l’autorité ayant pris la décision de préemption, en demandant le retrait de la décision pour illégalité.
Ce recours doit être envoyé par lettre recommandée avec accusé de réception dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision. L’autorité dispose ensuite de deux mois pour répondre ; le silence vaut rejet implicite.
Le recours gracieux n’est pas obligatoire avant la saisine du Tribunal administratif, mais il proroge le délai de recours contentieux. Il peut aussi ouvrir un dialogue avec la collectivité et parfois conduire à un droit de rétrocession amiable.
Le recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal administratif
La voie principale reste le recours pour excès de pouvoir devant le Tribunal administratif, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision. Le vendeur comme l’acquéreur évincé sont tous deux recevables à agir6.
Ce recours vise à demander au juge l’annulation de la décision de préemption compte tenu de son illégalité, laquelle peut être :
- Une illégalité externe : vice de compétence, défaut de motivation, un vice de procédure
- Une illégalité interne : le non-respect du délai de préemption, l’insuffisance des motifs d’intérêt général, le détournement de pouvoir (plus difficile à démontrer néanmoins)
Si la décision est annulée et que le transfert de propriété n’est pas encore intervenu, la collectivité ne peut pas décider d’exercer son droit à nouveau sur ce même bien pendant un an (art. L. 213-11 du Code de l’urbanisme). Si le transfert a déjà eu lieu, le titulaire doit proposer l’acquisition en priorité à l’ancien propriétaire puis, à défaut, à l’acquéreur évincé (art. L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme7).
Attention : Les délais de recours en matière administrative sont impératifs et courent à compter de la notification de la décision. Une décision non contestée dans les deux mois devient définitive, même si elle est illégale.
Le référé-suspension : agir en urgence pour bloquer la préemption
Le recours en annulation ne suspend pas automatiquement la décision : la commune peut continuer à acquérir le bien pendant le délai d’instruction du recours. Pour bloquer ce transfert en urgence, il faut demander simultanément une suspension de la décision par la voie du référé-suspension (art. L. 521-1 du Code de justice administrative), en démontrant :
- L’urgence : présumée au bénéfice de l’acquéreur évincé (CE Sect. 13 novembre 2002, Hourdin8) ;
- Un doute sérieux sur la légalité : existence d’un moyen propre à faire naître un doute sur la régularité de la décision.
Il convient de rappeler qu’un recours en référé-suspension doit nécessairement être adossé à un recours en annulation préalablement enregistré auprès du Tribunal, sous peine d’irrecevabilité.
L’audience peut intervenir rapidement suivant le dépôt de la requête, dans un délai compatible avec les contraintes d’une transaction immobilière. En cas de suspension accordée, la collectivité est empêchée de procéder au transfert dans l’attente du jugement au fond.
Dès réception d’une décision de préemption que vous estimez illégale, ne tardez pas à consulter un avocat intervenant spécifiquement en droit de l’urbanisme. Le délai pour introduire utilement un référé-suspension est très court si la collectivité agit rapidement. Le cabinet Urbanista Avocat peut vous accompagner dans l’analyse de la légalité de la décision et l’élaboration d’une stratégie contentieuse adaptée à vos besoins.
En conclusion
Les droits de préemption des collectivités territoriales sont des instruments puissants de maîtrise du foncier, encadrés par un formalisme procédural strict dont le non-respect est sanctionné. Entre la DIA, le délai de deux mois imposé à la collectivité, la liste limitative des documents et l’exigence d’un projet réel d’aménagement urbain d’intérêt général, le droit positif offre de nombreuses prises aux vendeurs et acquéreurs évincés pour contester une décision de préemption irrégulière.
Si vous êtes concernés par le droit de préemption dans le cadre d’une vente d’un bien immobilier, n’attendez pas. Les délais de recours sont impératifs. Une analyse rapide du dossier par un avocat intervenant spécifiquement en ce domaine permet d’identifier les moyens disponibles et d’évaluer l’opportunité d’un référé-suspension ou d’un recours au fond.
N’hésitez pas à contacter le cabinet Urbanista Avocat pour obtenir un conseil juridique adapté à votre situation.
Notes et références
1 Art. L. 213-2 du Code de l’urbanisme.
2 Art. L. 213-2 et R. 213-7 II du Code de l’urbanisme ; Décret n° 2014-1572 du 22 décembre 2014.
3 Art. D. 213-13-2 du Code de l’urbanisme.
4 Seban Associés, « Les deux cas de suspension du délai pour préempter », 2020.
5 Art. R. 213-7 II du Code de l’urbanisme, issu du Décret n° 2014-1572 du 22 décembre 2014, applicable aux DIA reçues à compter du 1er janvier 2015.
6 Art. L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme.
7 Tribunal des conflits, 12 juin 2017, SNC Foncière Mahdia c/ OPH Paris Habitat, n° 4085.
8 CE Sect. 13 novembre 2002, Hourdin ; art. L. 521-1 du Code de justice administrative.
Questions fréquentes
- Qu'est-ce que le droit de préemption et quand s'applique-t-il lors d'une vente immobilière ?
Le droit de préemption est une prérogative légale permettant à une commune ou à un établissement public d’acquérir en priorité un bien immobilier mis en vente, en se substituant à l’acquéreur choisi par le vendeur.
Il s’applique lorsque le bien situé dans une zone de préemption est soumis au droit de préemption (zones U ou AU d’un PLU pour le DPU, périmètre de sauvegarde du commerce pour le droit de préemption commercial, etc.). La formalité déclenchante est le dépôt d’une Déclaration d’Intention d’Aliéner (DIA) auprès de la mairie.
- La mairie peut-elle exercer son droit de préemption après la signature d'un compromis de vente ?
Oui. La signature d’un compromis de vente ne met pas fin au droit de préemption : c’est précisément ce document qui mentionne le prix et les conditions de la cession, lesquels doivent figurer dans la DIA.
Le titulaire du droit de préemption dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception de la DIA pour exercer son droit ou y renoncer, indépendamment de la signature du compromis.
- Combien de temps la mairie dispose-t-elle pour exercer son droit de préemption ?
Le titulaire du droit de préemption dispose d’un délai de 2 mois à compter de la réception de la DIA pour notifier sa décision. Ce délai peut être suspendu en cas de demande unique de documents complémentaires ou de demande de visite du bien.
Si la commune n’exerce pas son droit dans ce délai, son silence vaut renonciation définitive pour la vente en cours et le vendeur est libre de céder son bien à l’acquéreur prévu.
- La commune peut-elle préempter sans justifier son projet d'aménagement ?
Non. Selon l’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme, la décision de préemption doit s’appuyer sur un projet d’aménagement urbain d’intérêt général précis, réel et antérieur à la décision de préempter.
Une motivation vague, un projet hypothétique ou une décision servant des intérêts étrangers à l’intérêt général constituent des causes d’illégalité susceptibles d’entraîner l’annulation de la décision par le Tribunal administratif. En effet, il est de jurisprudence constante que la motivation d’une décision de préemption est une formalité substantielle (Conseil d’État, 1 / 2 SSR, du 26 novembre 2001, Cme La teste-de-Buch, n°222211).
- Dans quel délai peut-on contester une décision de préemption devant le Tribunal administratif ?
Le délai de recours contentieux est de deux mois à compter de la notification de la décision de préemption. Ce délai s’impose tant au vendeur qu’à l’acquéreur évincé. Passé ce délai, la décision devient définitive.
Il est possible, préalablement, d’introduire un recours gracieux dans ce même délai de deux mois, ce qui proroge le délai pour saisir le tribunal.
- Qu'est-ce que le droit de rétrocession en cas d'annulation de la décision de préemption ?
Si la décision de préemption est annulée après que le transfert de propriété a eu lieu, le titulaire du droit de préemption est tenu de proposer l’acquisition du bien en priorité à l’ancien propriétaire, puis en cas de refus à l’acquéreur évincé, c’est le droit de rétrocession prévu à l’article L. 213-11-1 du Code de l’urbanisme.
Si le transfert n’a pas encore eu lieu, la collectivité ne peut exercer à nouveau son droit de préemption sur ce bien pendant un an à compter de la décision d’annulation devenue définitive.
