Point d’étape sur la dématérialisation de l’instruction des autorisations d’urbanisme en période de confinement

28 Oct 2020 | Urbanista Avocat

Selon les chiffres communiqués par la Ville de Paris, la dématérialisation de ses procédures d’instruction des autorisations d’urbanisme permettrait une économie de 25 tonnes de papiers. Outre le coût écologique non négligeable généré par le formalisme de ce type de demande, l’importance de ce chiffre illustre parfaitement la lourdeur des procédures d’instruction « papier » prévues pour l’heure par le Code de l’urbanisme.

L’article R.423-1 dudit Code prévoit en effet que « les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d’avis de réception ou déposées à la mairie de la commune ». C’est en général[1] à partir de ce dépôt que le délai d’instruction de la demande commence à courir, soit systématiquement quelques jours après l’envoi par le pétitionnaire de cette demande.

Pendant le confinement, l’impossibilité de déposer en ligne des demandes d’autorisation de construire ajoutée à l’absence de moyens techniques permettant aux instructeurs de télétravailler ont eu pour conséquence un arrêt total de l’instruction de ces dossiers dans certaines communes : la numérisation des demandes d’autorisation de construire devient plus que jamais un enjeu crucial pour le secteur de la promotion immobilière dans le contexte actuel de reconfinement.

Un an après le lancement de la communauté Démat.ADS[2], le présent article a pour objet de dresser un état des lieux de l’accessibilité des pétitionnaires à une téléprocédure pour la gestion et l’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme rendue obligatoire à compter du 1er janvier 2022 par la loi ELAN (I) afin de mieux appréhender les conséquences de cette dématérialisation sur la délivrance d’autorisations d’urbanisme par les collectivités instructrices et pour les porteurs de projets immobiliers (II).

L’état actuel du chantier de dématérialisation de l’instruction des autorisations d’urbanisme

La dématérialisation des procédures d’instruction s’inscrit dans un objectif plus global de rendre un certain nombre de procédures administratives accessibles aux administrés.

S’agissant spécifiquement de l’urbanisme, une première vague de numérisation – non encore achevée à ce jour – avait été initiée par la mise en ligne des documents de planification d’urbanisme des autorités compétentes sur une même plateforme : Géoportail.

En effet, l’ordonnance n° 2013-1184 du 19 décembre 2013 relative à l’amélioration des conditions d’accès aux documents d’urbanisme et aux servitudes d’utilité publique avait habilité le gouvernement à créer un portail rendant accessible les documents de planification de l’urbanisme en prévoyant :

  • d’une part qu’à partir du 1er janvier 2016, les autorités compétentes devaient transmettre à l’Etat et rendre accessibles leurs documents de planification de l’urbanisme (SCOT, PLU ou tout document en tenant lieu ou cartes communales) après toute modification ;
  • d’autre part que les autorités compétentes devaient mettre en ligne[3] sur une même plateforme tout document d’urbanisme approuvé à compter du 1er janvier 2020.

En facilitant l’accès aux règles d’urbanisme des pétitionnaires par l’intermédiaire d’un portail unique, cette mise en ligne a constitué le premier pas nécessaire à la mise en marche de la dématérialisation de l’instruction des demandes d’autorisation de construire. Malheureusement, cette étape n’est à ce jour pas encore terminée. En effet, si le dépôt de plus de 8500 documents de planification – représentant environ 40% des documents d’urbanisme en vigueur[4] – a pu être saluée, cela signifie a contrario que 60% des documents d’urbanisme opposables aux autorisations de construire ne sont pas encore accessibles sur cette plateforme…

Une deuxième vague de dématérialisation du droit des sols est née par la généralisation de la saisine par voie électronique (ci-après SVE) avec l’entrée en vigueur de l’article L. 112-8 du Code des relations entre le public et l’administration[5].

La SVE devait initialement être effective pour les démarches réalisées auprès des collectivités à compter du 8 novembre 2018[6]. Cependant, face aux difficultés à mettre en œuvre cette obligation localement, les élus ont obtenu le report de cette échéance au 1er janvier 2022[7], échéance qui coïncide d’ailleurs précisément avec le régime particulier de saisine électronique créée par la loi ELAN pour la dématérialisation[8] des instructions d’autorisation d’urbanisme (déclaration préalable, permis de construire, permis d’aménager et permis de démolir).

En effet, compte tenu de la spécificité du droit des sols, l’article 62 de cette loi – codifié à l’article L.423-3 du Code de l’urbanisme – prévoit que « les communes dont le nombre total d’habitants est supérieur à 3 500 disposent d’une téléprocédure spécifique leur permettant de recevoir et d’instruire sous forme dématérialisée les demandes d’autorisation d’urbanisme déposées à compter du 1er janvier 2022 ».

A la lecture de ce texte, deux choses semblent devoir être précisées.

D’une part, si les communes de moins de 3.500 habitants ne sont pas dans l’obligation de gérer et d’instruire de manière dématérialiser les demandes d’autorisation de construire, rien ne semble s’opposer à ce qu’elles optent pour la mise en place d’une téléprocédure.

D’autre part, ce texte n’évoque explicitement que l’instructeur des autorisations d’urbanisme par les communes alors qu’en pratique, certains groupements de communes ont mis en place un service mutualisé d’instruction des autorisations d’urbanisme. Dans une telle hypothèse non visée par cet article et en suivant la logique de ce texte, il semblerait que ces groupements de communes soient tenus de gérer et d’instruire de manière dématérialisée ces demandes dès lors que la commune concernée comptabiliserait elle-même plus de 3.500 habitants.

En d’autres termes, les établissements publics dont au moins une commune comptabilise plus de 3.500 habitants devraient donc se doter d’une téléprocédure de gestion et d’instruction des demandes d’autorisation de construire.

Des précisions pourraient être apportées à l’occasion de l’encadrement de cette téléprocédure par le pouvoir réglementaire.

Par ailleurs et s’agissant de la traduction concrète de cette disposition, si le délai fixé au 1er janvier 2022 semble relativement lointain, des outils créés par les services de l’Etat sont dès à présent accessibles pour faciliter les échanges entre les autorités instructrices et leurs partenaires. Quelques mois après la signature[9] d’une charte « pour la réussite de la dématérialisation de l’urbanisme grâce au réseau urbanisme et numérique » entre le ministère, l’Association des Maires de France (AMF) et l’Assemblée des Communautés de France (AdCF), le réseau DEMAT.ADS a été mis en place, suivi de près par la mise en ligne de plusieurs plateformes numériques, comme détaillées ci-dessous :

  • la plateforme baptisée PLAT’AU (« PLAT » pour plateforme et « AU » pour « autorisation d’urbanisme ») – opérationnelle depuis juillet 2020 – devant permettre à terme une interconnexion entre le service instructeur et les services techniques sollicités pour rendre un avis sur le dossier ; étant précisé que le pétitionnaire n’a donc pas accès à cet outil et devra interagir par le biais d’un guichet unique électronique mis en place par l’autorité instructrice qui fera, elle-même, le lien avec la plateforme ;
  • l’interface ADAU signifiant « Assistance aux Demandes d’Autorisation d’Urbanisme » mise en service à titre expérimental pour le moment par certaines communes et visant à aider les usagers (à destination des particuliers) à constituer pas à pas leur dossier de demande d’autorisations de construire de chez eux ;
  • un espace d’échange surnommé RIE’AU (signifiant Réception, Information, Echanges des Autorisations d’urbanisme) entre l’usager, la commune et le service instructeur lorsque la commune est soumise au règlement national d’urbanisme et que l’Etat instruit les demandes ;
  • une plateforme collaborative OSMOSE – récemment ouverte au public et donc notamment aux porteurs de projet et futurs pétitionnaires « dématérialisés » – qui créée un espace d’échange entre professionnels et met à disposition un certain nombre d’informations et de documents notamment s’agissant du calendrier à venir, des réponses aux questions fréquemment posées et des dernières actualités.

En pratique, certaines autorités compétentes s’engagent pour dématérialiser plus rapidement l’instruction de leurs autorisations d’urbanisme – telle qu’Angers Métropole, la Ville de Paris etc. Plus récemment encore, à l’occasion des Etats généraux de la construction lancés par la Fédération française du bâtiment, Madame la Ministre, Emmanuelle Wargon, évoquait la mise en place d’un « outil dès le premier semestre 2021 pour déposer les demandes » d’autorisation de construire.

Cela étant, la plupart des autorités instructrices ne disposent pas encore à ce jour des moyens matériels permettant la mise en œuvre immédiate de cette téléprocédure et le législateur a fixé une date encore lointaine (1er janvier 2022) pour la mise en place de ce dispositif, de sorte que, légalement, aucune obligation de recevoir des demandes dématérialisées n’est imposée au service instructeur avant cette date du 1er janvier 2022.

Les modestes évolutions réglementaires à venir et leurs conséquences pour les pétitionnaires

La mise en place de l’ensemble des outils précités laisse présager un respect du calendrier pour la mise en œuvre d’une téléprocédure opérationnelle au 1er janvier 2022. Cependant, le cadre juridique de ce dépôt numérique des autorisations de construire n’est à ce jour pas encore défini par le pouvoir réglementaire.

Selon les dernières informations communiquées par la DGALN[10], la publication d’un décret adaptant les dispositions réglementaires du Code de l’urbanisme et d’un arrêté[11] devant préciser le déroulement concret de cette téléprocédure est annoncée pour la fin du 1er trimestre 2021[12].

Il a cependant d’ores et déjà pu être annoncé que ces modifications du Code de l’urbanisme n’auraient pas vocation à modifier en profondeur la procédure d’instruction des autorisations d’urbanisme.

A ce titre, les délais d’instruction[13] prévus par le Code de l’urbanisme ainsi que le délai d’un mois relatif aux pièces manquantes n’ont malheureusement pas vocation à être écourtés[14].

Si ces délais ne sont que des « maximums »[15] et n’interdisent pas à l’autorité compétente de prendre une décision dans un délai plus court, les pétitionnaires n’ont pour autant aucune garantie à ce stade de voir leur demande examinée plus rapidement et ce, alors même que la mise en œuvre de cette téléprocédure a vocation à faire gagner du temps à l’autorité instructrice, notamment par l’instantanéité des envois des demandes d’avis aux services techniques…

En pratique, un léger gain de temps pourrait à tout le moins être espéré compte tenu de la suppression des délais postaux, du délai de reprographie des plans du dossier et d’une plus grande facilité pour modifier et redéposer des pièces substitutives sous format numérique.

Le déroulé de l’instruction dématérialisée ne semblerait donc être ni simplifié ni significativement écourté dans le cadre de ces textes réglementaires à venir.

A l’heure où la DGALN affutent les outils techniques nécessaires à cette dématérialisation et dans l’attente de la publication de ce cadre réglementaire, force est de s’interroger sur les conséquences juridiques de l’article L.423-3 du Code de l’urbanisme au 1er janvier 2022.

Tout d’abord, cet article ne prévoit aucune sanction ni aucune alternative en cas d’impossibilité de mise en œuvre de cette « procédure spécifique » dématérialisée au 1er janvier 2022. Or, dans une telle hypothèse, force est de s’interroger sur le sort d’une demande d’autorisation de construire formulée par mail à partir de cette date.

En effet, l’article précité fait état d’une « procédure spécifique » devant permettre de gérer et d’instruire les demandes d’autorisation, ce qui semblerait exclure le dépôt d’un dossier électronique par un simple envoi par mail, sauf à considérer que l’envoi d’un mail soit une « procédure spécifique » en elle-même… Dès lors et tant que le pouvoir réglementaire n’aura pas préciser le déroulé de cette téléprocédure, un aléa demeure sur les conséquences d’un tel envoi électronique.

Ce dernier génèrerait des incertitudes en chaine puisqu’un doute pourra être émis sur la pris een compte de la date du mail en tant que point de départ du délai d’instruction[16] de la demande, délai à l’issue duquel une décision implicite de refus ou d’autorisation peut naître.

Ensuite, la réservation de l’accès à la plateforme d’instruction PLAT’AU aux autorités instructrices et aux services consultés exclut de fait l’utilisation de la téléprocédure pour les dossiers dont l’instruction est externalisée vers des prestataires privés. Cette délégation de l’instruction – autorisée d’ailleurs par le même article 62 de la loi ELAN qui a créé ladite téléprocédure – visait pourtant à fluidifier l’instruction des demandes et à pallier l’éventuel manque de moyen matériel et/ou humain de certaines communes…

Enfin et si de nombreuses avancées techniques sont donc en marche, la définition du cadre réglementaire de la dématérialisation de la gestion et de l’instruction des autorisations de construire tarde malheureusement à émerger et ce, alors qu’en parallèle, des téléprocédures sont en train d’être mises en place par les services instructeurs de certaines communes ou groupement de communes, sans cadre réglementaire défini, ce qui aura nécessairement des conséquences sur la légalité des autorisations d’urbanisme délivrées.

Rendez-vous en 2021 pour analyser les conséquences de ces textes réglementaires sur les autorisations d’urbanisme …

 

[1] Sauf cas de dossiers incomplets.

[2] Signifiant « dématérialisation de l’application du droit des sols ».

[3] Selon des standards de numérisation prédéfinies (Art. R.133-2 du Code de l’urbanisme).

[4] Selon les chiffres affichés sur Géoportail.

[5] Codifié par l’ordonnance n°2014-1330 du 6 novembre 2014 relative au droit des usagers de saisir l’administration par voie électronique

[6] Vu le décret n° 2016-1411 relatif aux modalités de saisine de l’administration par voie électronique puis vu le décret n° 2016-1491 du 4 novembre 2016 relatif aux exceptions à l’application du droit des usagers de saisir l’administration par voie électronique concernant les démarches effectuées auprès des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ou des établissements publics de coopération intercommunale

[7] Vu le décret n° 2018-954 du 5 novembre 2018 modifiant le décret n° 2016-1491 du 4 novembre 2016 relatif aux exceptions à l’application du droit des usagers de saisir l’administration par voie électronique concernant les démarches effectuées auprès des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ou des établissements publics de coopération intercommunale

[8] Etant précisé que le dépôt « papier » de dossiers demeure possible.

[9] Le 25 avril 2019.

[10] Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature.

[11] Visé à l’article L.432-3 du même Code.

[12] La publication de l’arrêté visé par l’article L.423-3 du Code de l’urbanisme était initialement prévu pour le 1er semestre 2020 (Réponse du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales – Ville et logement, publiée dans le JO Sénat du 19 septembre 2019 – page 4828).

[13] Etant précisé que ce délai commence à courir à compter de la réception d’un dossier complet (Art. R.423-19 C.Urb)

[14] Selon les dernières informations communiquées par Monsieur Jean-Baptiste Lasne, Directeur du programme Démat.ADS, au micro de Radio Territoria (septembre 2020).

[15] Art. R.423-23 C.Urb et suivants.

[16] sous réserve de la réception d’un dossier complet.

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